实际上，“法案”主要是围绕如何有效确保上市公司财务报告的真实性、公正性等问题，对原有法律进行了必要的补充与修改。为加强对上市公司内部财务风险的责任管理与注册会计师事务所的审计风险管理，“法案”注重在对“财务报告内部控制”实施直接或间接管理中发挥不同作用的机构在管理权限、管理功能等方面的相互补充、协调与完整性；注重管理者身份的独立性与公正性；注重管理者权力与责任的对称性与约束性；注重法律执行的严厉性，由此保证“财务报告内部控制”实施的有效性。

　　监察机构完备协调有序

　　“法案”增设“公众公司会计监察委员会”（PCAOB），形成了由监管机构、审计机构与上市公司三部分组成的“财务报告内部控制”监督管理体系。“公众公司会计监察委员会”在SEC的指导与监督下，直接对从事上市公司审计业务的公众会计师事务所进行注册，制定规则、专业标准与道德公约，检查与处罚管理。

　　注册会计师事务所与审计师对上市公司“财务报告内部控制”实行鉴证管理，其主要职责是对上市公司管理层提出的包括“财务报告内部控制”在内的上市公司年度财务报告进行审计认定。

　　上市公司内部“审计委员会”与管理层及相关人员组成对“财务报告内部控制”的内部审计与管理。“法案”要求上市公司必须建立独立的内部“审计委员会”，主要职责是直接负责指定发行人聘用的注册会计师事务所的外部审计师、报酬以及检查他们对会计政策的理解与应用情况；检查发行人的会计、财务报告的处理以及发行人财务说明的审计。

　　自上而下，顺序递进，权责统一，相互制约，构成了有机的“财务报告内部控制”内外部管理体系，保证了对“财务报告内部控制”管理的全面、系统、严密。

　　相关机构双重独立客观公正

　　为确保“财务报告内部控制”管理与审计的客观公正性，“法案”对涉及从事上市公司监管与审计事务的机构与个人提出了双重独立性要求，即个人工作身份的独立与机构职责间的相互独立。

　　“法案”规定：PCAOB的每个委员都是全职独立的服务人员，他们不能受雇于“PCAOB”以外的任何机构、个人或从事任何商业活动，且不能从公众会计公司获取任何好处与利益。

　　与此同时，“法案”还特别注重机构职责的相互独立性，在“财务报告内部控制”的管理与审计方面，上市公司管理层与审计师担负着各自不同的责任，上市公司的财务说明由公司管理层负责，审计师负责发表对财务说明的审计意见，尽管管理层与审计师都要对财务报告内部控制效力报告负责，但二者的责任是明确的，彼此不能互相替代，审计师的意见并不减轻管理层对确保有关对内部控制效力的财务报告使用人的责任，也不能由此减轻二者各自应负的责任。

　　机构与个人身份的双重独立，既隔断了监管机构与审计机构与被监管对象或服务对象的利益关联，又可以在一定程度上避免或减少机构与个人超越职责范畴干预或控制其它工作，为从事违规、违法行为提供机会，同时也可以避免相互推卸责任，降低管理效率。
认定责任加重处罚

　　基于对加强上市公司财务风险管理责任的需要，“法案”实行“签名”、“证明”制，道德公约制，力求公司管理层与审计师审慎评估，尽职尽责，杜绝职务犯罪，确保“财务报告内部控制”的有效性。与此相应，“法案”也加大了对违法、违规的处罚力度。

　　首先是上市公司管理层的“签字”制度，“法案”明确规定：上市公司制作公司定期报告时，其首席执行官、首席财务官以及负责该项工作的其他人员，应对发行人提交的“财务报告内部控制”是否达标签署书面证明，签字人员有责任建立和维护财务报告的内部控制程序，确保在定期报告编制期间企业内部其他管理人员知晓公司及其纳入合并范围的子公司的所有重大信息；保证在财务报告编制前90天内已对公司内部控制的有效性进行了评价，并将有关结论反映在了报告中，具体操作中还有更加严格的限制。

　　其次是外部审计师对上市公司提交的“财务报告内部控制”效力评估报告的签字证明，它是审计师对公司内部控制效力管理出具意见或不能出具意见的说明。审计师在审计过程中要严格履行职责，预防与发现在“财务报告内部控制”中存在的重大不足与材料缺陷，并将这些问题以书面形式与“审计委员会”沟通。

　　对不履行职责，甚至采用欺诈等手段欺骗监管机构与社会公众的相关机构与人员，“法案”也采用了新的犯罪法律规定，加大了对违法、违规机构与个人的处罚力度。对注册会计师事务所及审计师违反法令及SEC与PCAOB规则，“法案”予以严厉处罚或制裁。

　　建议建立财务报告内部控制机制

　　“安然事件”与“萨班斯法案”的出台深刻地说明，即使在成熟的证券市场，拥有相当完善的证券市场法律体系，也难以完全有效地避免上市公司财务风险的发生与蔓延以及对证券市场发展造成的危害。

　　随着我国上市公司数量与规模的逐年增加与扩大，由上市公司财务风险管理等问题引发的证券欺诈、财务造假等事件时有发生，汲取与借鉴国际证券市场发展的教训与经验，进一步健全科学、有效的上市公司内部控制管理体系对处于转轨时期的我国新兴证券市场来说显得尤为重要。

　　1．健全上市公司财务报告内部控制机制：

　　财务报告内部控制机制是上市公司内部财务管理组织结构及其相互之间的运行制约关系，是确保上市公司合法、合规、高效、安全运行的基础。

　　经过多年的努力，我们通过法律、法规等形式，对建立和完善上市公司内部控制制度做出了不少规定，先后颁布了国务院关于批转中国证监会《关于提高上市公司质量意见》的通知，关于发布《证券公司内部控制指引》的通知以及“上海证券交易所上市公司内部控制指引”等，由于各方面的原因，目前在上市公司中还没有完全建立起一个相对统一的财务报告内部控制机制，上市公司财务报告内部控制组织结构也存在差异，一些机构间的职责划分不清晰。

　　从美国证券市场发展的实践看，建立系统、完善、周密的上市公司财务报告内部控制机制是防范上市公司财务风险的重要措施。

　　2．完善上市公司财务报告内部控制制度：

　　财务报告内部控制制度是上市公司为防范金融风险，保护资产的安全与完整，促进各项经营活动的有效实施而制定的各种业务操作程序、管理方法与控制措施。

　　目前，我国上市公司已初步建立了财务报告内部控制制度，但在实践上还存在一些问题。为加强对上市公司财务风险的防范与控制，建议应尽快建立标准统一的财务报告内部控制评价标准，使对上市公司财务报告内部控制质量高低的评价具有评判依据与可比性；强化与财务报告内部评价相关的各层次管理人员的职责意识，明确各自的权利与责任及相互的独立性；加强上市公司管理人员的行业自律建设，由行业自律组织制定执行行业道德公约；建立上市公司管理人员信誉制度，将其职业操守与其职业生涯紧密相连，积极鼓励尽职尽责。

　　3．加强上市公司财务报告内部控制法律建设：

　　鉴于我国上市公司存在的不确定财务风险及对市场形成的潜在危害，应通过法律、法规的形式强化上市公司财务报告内部控制的有效性，明确财务报告内部控制有效性评价的内容、标准、方法及确保财务报告内部评价质量的措施；同时，应进一步加强对违法、违规的上市公司机构、注册会计师事务所及相关人员的处罚，包括增加对严重违法者的长期或永久性行业进入，以及监禁与罚款并处的法律规定。

　　我们从以上分析中可以看出，尽管在实施“财务报告内部控制”的过程中存在着执行成本过高等问题，但它对加强上市公司财务风险防范，保护投资者利益发挥了积极作用，也对如何进一步完善我国上市公司财务管理，加强风险防范具有一定的借鉴意义。